Réflexion critique sur la notion de « rupture d’équilibre » (Par Jean Paul Kotèmbèdouno)

Réflexion critique sur la notion de
« rupture d’équilibre » telle
que présentée dans le Rapport d’Audit du Projet de Constitution réalisé par le
Cabinet AYD (février 2020) : contribution limitée aux interactions des
institutions politiques

Objet de la contribution critique : démontrer que ce que les auteurs du Rapport d’Audit qualifient de rupture d’équilibre représente une diversité de situations conceptuellement incomparables. Certains mécanismes du Projet de constitution s’apparentent à une aggravation du déséquilibre déjà consacré par la Constitution en vigueur. Sur ces aspects, il semble que la notion de rupture d’équilibre (utilisée dans le rapport) qui repose sur une surestimation des mécanismes de la Constitution en vigueur est contestable en ce sens qu’elle donne l’impression que le projet de constitution rompt un équilibre existant. Or, il n’en est rien. D’autres mécanismes du Projet de Constitution s’apparentent à des tentatives formelles mais manquées, de rééquilibrage des mécanismes déjà déséquilibrés en vertu de la Constitution en vigueur. Sur ces aspects, la rupture d’équilibre imputée au Projet de Constitution ne paraît nullement convenable. Il ne s’agit nullement, en ce sens, d’une notion appropriée. Ces constatations intègrent les moyens présentés dans le Rapport dans les relations entre le pouvoir exécutif et le pouvoir législatif (I) ainsi que les rapports entre les deux responsables du couple exécutif (II).

I.
Sur la rupture de l’équilibre dans les rapports entre les pouvoirs exécutif et
législatif

Les auteurs du rapport
d’Audit présentent plusieurs moyens critiquables au soutien de la rupture de l’équilibre
dans les rapports entre le Président de la République et l’AN. Ces moyens
portent à la fois sur des aspects de la collaboration fonctionnelle (A) et les
aspects organiques (B).

  1. Critique
    de la notion de rupture d’équilibre sur les aspects de la collaboration
    fonctionnelle

Sur l’initiative de
la loi

            Pour démontrer ce qui est conçu, comme une rupture
d’équilibre, les auteurs du Rapport rappellent que « Sous l’empire de la Constitution en vigueur, l’initiative de la loi
appartient, concurremment, aux députés et au Président de la République
(article 84). En revanche, sous l’empire du projet de constitution, l’article
92 prévoit l’initiative de la loi appartient, concurremment, aux députés et au
Gouvernement. Le Président de la République ne dispose pas de pouvoir
d’initiative directe 
». Il résulte de cette disposition qu’il y a un
transfert au Gouvernement au titre du Projet de Constitution, d’une compétence  dont est investi le Président de la
République en vertu de la Constitution en vigueur.

            Or, sait-on que, l’attribution, au Président de la
République (PR), de l’initiative y compris concurrente de la loi, représente
dans les analyses des constitutionnalistes, un indice de détermination de
l’importance de l’influence du président dans les institutions (une manière parfois
de décrire le déséquilibre institutionnel qui en constitue la conséquence, en
termes d’interactions institutionnelles). Nul besoin de rappeler, en ce sens, que
le droit d’initiative législative représente, dans les régimes marqués par la
prééminence de l’institution présidentielle, un des critères du régime
‘‘présidentialiste’’. Un tel droit renforce la prééminence du PR qui n’apparaît
plus uniquement investi de pouvoirs importants à caractère exécutif. Il se
trouve également investi d’un immense pouvoir d’influence sur le fonctionnement
de l’institution parlementaire en raison de l’importance de sa contribution à
l’exercice des fonctions législatives.

            Ainsi, étant entendu que l’initiative de la loi
appartient, en vertu du Projet de constitution (PC), concurremment au
gouvernement et aux députés, l’analyse dudit projet de Constitution sur cette
question devrait formellement déboucher sur une conclusion s’orientant vers la
réduction de l’influence du Président sur l’Assemblée nationale (je dis
formellement, puisqu’à titre empirique, la concordance des majorités
neutralise, dans certains types de régimes politiques, la configuration formelle
des rapports de pouvoirs). En conséquence, le transfert au gouvernement de
l’initiative de la loi devrait (formellement) s’apparenter à une tentative de
rééquilibrage des rapports de pouvoirs ; tentative aux antipodes de la
notion présentée de rupture d’équilibre.

            Convient-il de relever sur cet aspect, qu’une critique afférente
à la suppression de la compétence concurrente du Président de la République (PR)
et du Premier ministre (PM) en matière de nomination aux emplois civils, prise ut singuli a conduit les auteurs du
Rapport à aboutir à une conclusion, sinon manifestement déraisonnable, au
moins, substantiellement différente de celle à laquelle ils auraient abouti
s’ils avaient fait ut universi un
raisonnement holistique à l’aune de l’initiative de la loi désormais reconnue
au Gouvernement. Elémentairement, dirait-on que le droit d’initiative
législative conféré au Gouvernement a ‘’compensé’’ la suppression du pouvoir
concurrent de nomination aux emplois civils reconnu au Premier ministre.

            Fort étrangement, plutôt que de présenter l’incidence de
ce changement sur le concept initialement affiché « de rupture d’équilibre », les auteurs du Rapport ont préféré
curieusement ne rien en dire pour ne s’occuper que  d’une autre disposition afférente au « mécanisme d’initiative populaire »
prévu par le projet de constitution. Ce qui relève certainement d’une
inconséquence méthodologique. Sur ce point également, ils se sont hâtivement
limités à estimer que « Malheureusement,
ce mécanisme est difficile à mettre en œuvre pour ne pas dire impossible du
fait du nombre de signatures exigées pour proposer une loi d’initiative
populaire (150.000 signatures) au regard du contexte guinéen 
». (Rapport d’Audit, février 2020, p.  19). Si l’on peut vaguement et avec incertitude
déduire ce qui pourrait résulter de leur estimation, avec une certitude
évidente, les auteurs ne présentent ni ne défendent ce qu’ils entendent par
« contexte guinéen » qui
représenterait l’entrave irrémédiable à l’efficacité du mécanisme proposé.

            Dès lors, au regard de l’ensemble de ces considérations,
il ne me semble nullement excessif de considérer que, sur ces aspects, les
auteurs du Rapport, en ayant omis de se prononcer sur des aspects du PC
s’apparentant à une tentative de rééquilibrage fut-elle manquée, partent à
l’encontre des objectifs de l’Audit tels qu’expressément présentés à la page 7
du Rapport. C’est-à-dire « D’une
part, (…) examiner, si la réforme constitutionnelle envisagée apporte, au fond,
un changement déterminant : D’autre part, (…) déterminer si le projet de
constitution apporte des nouvelles normes constitutionnelles, qui n’existent
pas dans le Bloc de constitutionnalité actuel. 
En cas de réponse positive,
préciser lesquelles »
. 


Sur l’entrée en
vigueur de la loi non promulguée dans les délais fixés par la loi,

            Les auteurs du Projet considèrent que « L’examen du projet de constitution démontre
une régression notable de la force attachée aux actes législatifs ».
Car,
selon eux, « L’adoption de la loi
n’a plus la garantie d’être promulguée, dans l’hypothèse d’un désaccord avec
l’exécutif. Sous l’empire de la Constitution de 2010, la loi adoptée entre en
vigueur, automatiquement, dans l’hypothèse où elle n’est pas promulguée par le
Président de la République. (Art. 81 Constitution 2010) ». 

            Ils estiment ainsi qu’ « En revanche, en l’absence de promulgation dans les délais, l’entrée en
vigueur, en cas de résistance du Président de la République, est subordonnée à
la saisine de la Cour constitutionnelle, par le Président de l’Assemblée
Nationale. Or, il est peu probable que le Président de l’Assemblée Nationale
(issue de la majorité présidentielle) aille à l’encontre de la volonté du
Président de la République. Dans ces conditions, l’application effective des
lois votées par le législateur n’est plus garantie, surtout si elles sont
d’initiative parlementaire. L’équilibre des pouvoirs est dès lors rompu »
.

            Il résulte de ces considérations que les auteurs du
Rapport soutiennent que l’obstacle à la l’effectivité de l’activité législative
de l’Assemblée nationale vient de ce que, le Président de l’Assemblée qui est
investi du pouvoir de saisir le Conseil constitutionnel, relève de la même
tendance politique que le Président de la République qui se sera opposé à la
promulgation de la loi. Cet argument n’est pas impertinent, mais très
incohérent. Il est incohérent car les auteurs jugent – à raison – que
l’appartenance du Président de l’Assemblée et du Président de la République au
même parti politique réduit la probabilité de la saisine du Conseil
constitutionnel pour trancher le différend survenant entre l’Assemblée et le
Président de la République au sujet de la promulgation de la loi.

Mais ce que les auteurs
du Rapport omettent de relever, c’est que l’automaticité de l’entrée en vigueur
de la loi – en vertu de l’article 81 de la Constitution en vigueur – ne
représente nullement une avancée (par opposition à ce qu’ils présentent, dans
leur rapport comme une régression). Elle ne l’est pas parce que le système
politique guinéen est fortement marqué par le fait majoritaire (dégagement
d’une nette majorité à l’Assemblée nationale). Il est surtout marqué par le
fait majorité au profit du parti politique du président en exercice. Le
fonctionnement des institutions politiques révèle en ce sens, le constat
permanent de la concordance des majorités.

Dans ces conditions, il
devient fortement improbable que la majorité parlementaire relevant de la même
tendance politique que le président – dans la tradition guinéenne de la
discipline de vote – défie le Président pour ex ante proposer une loi dont il ne partage le contenu (sachant que
les députés les plus influents sont généralement ses ‘‘amis’’). De même, il
apparaît quasi-illusoire que sa propre majorité vienne le défier pour ex post, le surpasser, sur la base de
l’article 81, pour faire automatiquement appliquer la loi que le Président
venant de leur majorité n’a pas souhaité promulguer.

Les auteurs du Rapport ne peuvent, en définitive, valablement pas invoquer le fait majoritaire au profit du Président pour supposer l’improbabilité de la saisine du Conseil constitutionnel, dans un contexte de conflit entre le Parlement et le Président de la République, et dans le même temps, préférer se taire sur l’incidence de ce même fait majoritaire sur l’improbabilité que le Président soit défié par une majorité qui lui est favorable. Cette démarche qui inspire in fine un sentiment paradoxal explique du même coup, que le Projet de Constitution ne rompt pas un équilibre en supprimant l’automaticité de l’entrée en vigueur d’une loi lorsque le Président refuse de la promulguer. Dire qu’il rompt l’équilibre existant revient à surestimer ce mécanisme d’automaticité. Or, sait-on que s’il n’est pas formellement négligeable, son utilité ne peut être exagérée, compte tenu de l’incidence de la concordance des majorités. En définitive, le projet de constitution ne rompt pas l’équilibre sur cet aspect, il aggrave formellement le déséquilibre au profit du pouvoir exécutive.

  • Critique
    de la notion de rupture d’équilibre sur les aspects des interactions organiques

A la page 27, les
auteurs du Rapport d’audit concluent qu’ « À la lecture des dispositions relatives aux deux pouvoirs (exécutif et
législatif) le projet de constitution institue : Une absence totale de
responsabilité du Président de la République ; Une Assemblée nationale
vulnérable avec un risque permanent de dissolution par le Président de la
République ; 
Une possibilité pour le gouvernement de faire adopter, par la
force, des lois à l’Assemblée nationale, sans débat, ni vote
 ». (Rapport d’Audit du Projet de Constitution,
2020, p. 27
). Cette conclusion est juste sur l’ensemble des aspects
présentés. Mais elle est critiquable pour d’autres raisons. La première tient à
« l’absence totale de responsabilité
du Président de la République »
que ses auteurs semblent présenter
comme un problème en se basant sur l’article 92 de la Constitution de 2010
présenté comme un indice d’équilibre. Le problème de cette démonstration ne
tient pas à l’inexactitude du constat fait de l’irresponsabilité politique du
Président de la République (PR) sous l’empire du Projet de Constitution (PC).
Il vient de la surestimation de la responsabilité du Président en vertu de la
Constitution de 2010.

La lecture de cette
disposition s’avère nécessaire. Suivant l’article 92 de la Constitution du 7
mai 2010, « En cas de désaccord
persistant entre le Président de la République et l’Assemblée Nationale sur des
questions fondamentales, le Président de la République peut, après avoir
consulté le Président de l’Assemblée Nationale, prononcer la dissolution de
celle-ci. La dissolution ne peut être prononcée avant la troisième année de la
législature et au cours d’un même mandat présidentiel, plus d’une fois.
De
nouvelles élections ont lieu dans les soixante jours qui suivent la
dissolution. Si celles-ci renvoient à l’Assemblée Nationale une majorité de
Députés favorable à la position adoptée par l’ancienne majorité sur la question
qui a provoqué la dissolution, le Président de la République doit
démissionner »
. Tout d’abord, dire que la possibilité de renversement
réciproque de l’Assemblée nationale et du Président de la République est
surestimée ne signifie pas que le mécanisme prévu n’est pas pertinent en ce
sens qu’il organise effectivement, en apparence, un certain équilibre. Ce
dernier tient à l’encadrement du délai de dissolution, au nombre de
dissolutions susceptibles d’être décidées par législature et à la démission
conditionnelle du Président.

Ce mécanisme de l’article
92 paraît ainsi surestimé pour deux raisons essentielles. Tandis que la
première est structurelle, la seconde est conjoncturelle. En vertu de la
première, dans l’histoire politique et constitutionnelle guinéenne, les résultats
aux élections législatives ont généralement été marqués par le fait majoritaire
(dégagement de majorité cohérente à l’assemblée). Or, – comme cela a déjà été
relevé – ces majorités ont souvent été de la même tendance politique que le
président de la République. Dans ces conditions, il devient peu probable, qu’à
supposer même que le Projet de constitution ait maintenu le mécanisme de
l’article 92, que la majorité parlementaire renverse un Président issu de son parti
politique.

La seconde raison est
conjoncturelle. En vertu de l’article 92, ce n’est que lorsque le Président de
la République dissout l’Assemblée nationale que de nouvelles élections sont
organisées. Ainsi, c’est lorsque « celles-ci
renvoient à l’Assemblée Nationale une majorité de Députés favorable à la
position adoptée par l’ancienne majorité sur la question qui a provoqué la
dissolution, {que} le Président de la République doit démissionner ».
C’est
ce mécanisme qui fut qualifié de « Double
persistance législative 
» mais qu’il paraît approprié de qualifier de persistance parlementaire, puisque le
retour de la majorité parlementaire à l’issue de la seule et unique dissolution
est la condition de la démission du Président de la République.

            Sur cet aspect précis, l’improbabilité d’un renversement
du PR se trouve renforcée par la raison suivante. Etant entendu qu’il est
investi de pouvoirs importants, lorsqu’il considère que la majorité à
l’assemblée nationale ne lui est pas favorable, il ne la dissout pas. Or, tant
qu’il ne la dissout pas, il ne craint nullement d’être contraint à la
démission. En ce sens, le mécanisme de dissolution de l’Assemblée nationale et
de responsabilité politique du Président est un puissant vecteur de blocage
institutionnel. Car, la nature conflictuelle des relations des organes du
pouvoir entraîne ipso facto une
incidence sur la collaboration fonctionnelle que la Constitution organise.

            Pour cette raison,
d’une part, l’équilibre prétendument institué par l’article 92 n’est
qu’apparent. D’autre part, il représente un véritable fait générateur de
blocage institutionnel, dans l’absolu. En conséquence, si l’irresponsabilité
politique du Président, en vertu du Projet de Constitution, renforce le
déséquilibre institutionnel à son profit, il n’y a aucune raison de surestimer
l’intérêt du mécanisme de l’article 92 de la Constitution en vigueur.

En outre, si le Projet
de Constitution consacre l’irresponsabilité politique du Président (ce qui
n’est pas nécessairement préjudiciable au fonctionnement des institutions sous
certaines conditions), il organise un système généralisé de blocage
institutionnel pour plusieurs raisons. La première tient à consécration de la
responsabilité du gouvernement devant l’Assemblée nationale sur la base d’un
mécanisme de rationalisation excessive (art. 98.2 PC). La seconde repose sur
plusieurs autres facteurs dont la discordance entre la durée du mandat du
Président (6) et celle des députés (5 ans), les situations de vacances. A titre
hypothétique, si 2020 l’élection présidentielle et les élections sont
organisées pendant la même période, le mandat des députés finirait en 2025
pendant que celui du Président de la République finirait en 2026.

            Si le peuple de Guinée décidait de sanctionner cinq ans
de mandat du Président en exercice en envoyant à l’Assemblée nationale, une
majorité parlementaire opposée au Président de la République, on se
retrouverait dans une situation de blocage institutionnel pour plusieurs
raisons. La première tient au pouvoir discrétionnaire de nomination du Premier
ministre par le Président de la République (art. 59 PC). Si la majorité requise
pour adopter la motion de censure prévue à l’article 98 était raisonnable, on
aurait valablement considéré que si le Président de la République, dans ces conditions,
ne nomme pas comme premier ministre un des leaders du parti vainqueur des
dernières élections législatives, le gouvernement serait renversé par la
majorité opposée à l’Assemblée nationale. Car, en vertu de l’article 98 du
Projet de Constitution, « L’Assemblée
Nationale peut mettre en cause la responsabilité du Gouvernement par le vote
d’une motion de censure. 
».

Mais la majorité des ¾
requise pour le renversement du gouvernement rend cette probabilité nulle
(au-delà de la situation absurde pertinemment relevée par les auteurs du
Rapport d’Audit sur le nombre exact de députés auquel abouti le résultat des
3/4). Dans ces conditions, alors que le peuple de Guinée vient de désapprouver
l’action du Président de la République en lui imposant la cohabitation avec une
majorité opposée à l’Assemblée, le Président peut nommer un Premier ministre et
un gouvernement qui n’est pas constitué du camp politique majoritaire à
l’assemblée.

En outre, malgré la
désapprobation de l’action gouvernementale telle qu’elle est définie par le
Président de la République, ce dernier continuerait à mener sa politique qui
vient d’être désapprouvée car il est, en vertu du Projet, investi du pouvoir de
détermination et de contrôle de la politique de la nation (art. 35 PC). L’équilibre institutionnel sur cet aspect
devrait consister à confier au Premier ministre, la responsabilité de la
définition et du contrôle de la politique de la nation. De cette manière, tant
que le Président dispose de la confiance du peuple (traduite par la majorité
parlementaire sur laquelle il s’appuie), il pourrait de facto, influencer la définition de cette politique, malgré que
ce soit, de jure, une compétence de
nature primo-ministérielle. Inversement, dès qu’il perdrait cette confiance
(traduite par l’avènement d’une majorité opposée à l’Assemblée nationale), le
gouvernement s’affirmerait, définirait et mènerait avec autonomie la politique
qu’il aurait définie. Dans ce cas, le Président se contenterait de jouer un
rôle d’arbitre. Une telle situation est bien plus sensée car, le président
désapprouvé par le peuple, malgré qu’il reste au pouvoir, ne définit plus la
politique de la nation.

Or, le Projet de
Constitution organise la situation inverse. Malgré que le peuple désapprouve
l’orientation de la politique du président, il continue à être investi de ce
pouvoir quelque soit la conjoncture politique. Dans ces conditions, si la
majorité parlementaire décide de s’opposer à la politique gouvernementale alors
qu’elle n’arrive pas à renverser le gouvernement, elle pourrait être tentée de
bloquer l’activité législative. Mais, on sait qu’en vertu de l’article 98. 4 du
Projet de Constitution, « Le Premier Ministre peut, après délibération
du Conseil des Ministres, engager la responsabilité du Gouvernement devant l’Assemblée
Nationale sur le vote d’un texte. Dans ce cas, ce texte est considéré comme
adopté, sauf si une motion de censure, déposée dans les vingt-quatre heures qui
suivent, est votée 
».

Cette
disposition illustre l’aggravation volontaire de l’hégémonie du pouvoir
exécutif et de son chef (le président de la République) et l’affaiblissement
excessif de l’Assemblée nationale pour deux raisons
. La première tient à la condition
de l’adoption du texte sans débat parlementaire : la décision du premier
ministre d’engager la responsabilité du gouvernement sur un texte. Sur ce
point, le Projet de constitution considère que ‘‘la confiance exclut le
contrôle’’. Les débats parlementaires sont donc sans intérêt dans le processus
législatif. Il suffit pour le gouvernement de bénéficier de la confiance de
l’Assemblée nationale. Il ne s’agit pas là d’une technique de rationalisation
du parlementarisme, mais la traduction d’une volonté délibérée de concentration
des pouvoirs au profit du pouvoir exécutif.

Ce dernier aspect est
conforté par la suppression, dans le Projet de constitution, des conditions
d’encadrement de l’exercice du pouvoir de dissolution de l’Assemblée nationale,
devenant « vulnérable avec un risque
permanent de dissolution par le Président de la République ».
Cette
conclusion des auteurs du Rapport est absolument juste car, désormais, en vertu
de l’article 102 du Projet de Constitution, « En cas de désaccord persistant entre le Gouvernement et l’Assemblée
Nationale sur des questions fondamentales, le Président de la République peut,
après avoir consulté le Président de l’Assemblée Nationale, prononcer la
dissolution de celle-ci 
». Leur conclusion est juste pour certaines
raisons.

Tout d’abord, de jure le Président de la République
est politiquement irresponsable (c’est-à dire qu’on ne peut le renverser en
cours de mandat pour ses orientations politiques). Ensuite, si le Gouvernement
est de jure responsable devant le
Parlement, il est de facto
irresponsable en raison de l’improbabilité de la réunion des ¾ des députés pour
voter une motion de censure. Or, le Premier ministre ne poserait pas de
question de confiance à une majorité opposée ; ce serait suicidaire
politiquement. Enfin, le pouvoir de dissolution de l’Assemblée nationale par le
Président n’est plus encadré. Il suffit qu’apparaisse ce que le Président
qualifierait de désaccord persistant.

En conséquence, sachant
que l’Assemblée nationale se reconnaît susceptible d’être dissoute au moindre
désaccord avec le Président, elle serait tentée, sous l’empire de ce que
prévoit le Projet de Constitution, de choisir entre obéir au Président ou
manifester sa désapprobation. Le premier choix a l’avantage de lui assurer la
poursuite de son mandat mais l’inconvénient de taire le débat nécessaire à
l’efficacité de l’activité parlementaire de l’assemblée nationale. Le second
entrainerait sa dissolution. Pour ces
raisons, le Projet de constitution aggrave le déséquilibre institutionnel au
profit du Présiden
t déjà prépondérant dans le fonctionnement des
institutions.

Qu’en est-il des rapports du couple
exécutif ?

II.
Sur la rupture de l’équilibre des pouvoirs entre le Président de la République
et le Premier ministre

Si les auteurs du Rapport d’Audit
ne manquent pas de présenter plusieurs moyens (A) au soutien de la
démonstration de ce qu’ils appellent rupture d’équilibre, ils omettent
d’intégrer dans leur réflexion l’ensemble des pouvoirs du Président de la
République qui en font un personnage prépondérant ; prépondérance qu’il
compétence concurrente de nomination ne viendrait nullement compromettre (B).

A.
Sur les moyens présentés au soutien de la démonstration du déséquilibre

Pour démontrer que le
Projet de constitution (PC) porte « atteinte
à l’équilibre des pouvoirs instaurés par la Constitution en vigueur
 »,
les auteurs du Rapport commencent par relever que le Projet ne confère que très
peu de pouvoirs au Premier ministre (PM). Alors qu’on s’attend ainsi à ce
qu’ils s’expliquent sur le caractère ‘‘résiduel’’ des pouvoirs du Premier
ministre en vertu du (PC), ils présentent curieusement une idée différente et déconnectée
de la démonstration attendue. Car, dire que « Les attributions de contrôle, de direction, de coordination et
d’impulsion du gouvernement n’ont subi aucun changement (art. 52 al. 2
Constitution de 2010/ art. 59 du projet de constitution) 
» ne
représente pas un indice de démonstration de la rupture d’équilibre, mais le
constat du statu quo de l’équivalence
des prescriptions constitutionnelles. Il en va de même du constat identique sur
le pouvoir réglementaire du Premier ministre dans les deux textes à caractère
constitutionnel (art. 58 C. 2010). Sur la forme, si cette démarche
méthodologique n’est pas nécessairement inconciliable aux objectifs de l’audit
tels que présentés dans des aspects introductifs (p.7), elle ne se concilie
nullement avec le titre spécifique de la démonstration de la « rupture d’équilibre ».

            Au fond, sur les rapports entre le Président de la
République (PR) et le Premier ministre (PM), le moyen déterminant présenté, selon
le rapport, comme facteur explicatif de la rupture d’équilibre constitue la
suppression, dans le Projet de Constitution, de la compétence de nomination aux
emplois civils reconnue au Premier ministre, en vertu de la Constitution en
vigueur, concurremment avec le Président de la République (art. 58 C. 2010). Les
auteurs du Rapport partent ainsi de ce fait pour considérer que « Le projet de constitution porte atteinte à
l’équilibre des pouvoirs instauré, par la Constitution en vigueur, entre le
Premier Ministre et le Président de la République ».

            Cette conclusion appelle plusieurs remarques. La
première, d’ordre théorique, tient à l’inadéquation du concept d’équilibre
entre le Président de la République et le Premier ministre, dans le régime politique
guinéen. Tandis que le premier est élu au suffrage universel direct par le
peuple (art. 27 C. 2010), le second est
choisi par le premier, de manière discrétionnaire (art. 52 C. 2010). Le choix du Premier ministre ne résulte ainsi
nullement de la configuration politique de l’Assemblée nationale, à l’issue des
dernières élections législatives. In
concreto
, le Premier ministre n’est pas le chef du parti majoritaire à
l’Assemblée nationale. En étant ainsi nommé et révoqué par le Président de la
République, il ne bénéficie que d’une légitimité résiduelle en tout état de
cause incomparable à celle du Président de la République (PR) et de celle des
députés.

            La seconde, d’ordre pratique, repose sur l’asymétrie importante
des pouvoirs. L’étendue des attributions constitutionnelles du Président rend
quasiment illusoire toute idée d’équilibre, à supposer même que le terme soit
utilisé dans un sens pédagogique de comparaison renvoyant au juste rapport ou
encore à la proportion harmonieuse. Car, le PR représente le personnage central
des institutions en vertu de la Constitution de 2010. La
centralité du PR vient de sa prééminence et son influence sur l’ensemble des autres
institutions politiques. Il est investi de pouvoirs exceptionnels (art. 90 C.
2010). Pour ce qui est du gouvernement, la prééminence du Président tient à ce
que le PM et les membres du gouvernement qu’il nomme ne sont responsables que
devant lui. Leur vulnérabilité ne se prête ainsi nullement à une idée
d’équilibre (art. 53 C. 2010).

            Dans ses
relations avec l’Assemblée nationale (AN), alors qu’il est élu au suffrage
universel (art. 27 C. 2010) au même titre que les députés (art. 60), il
influence significativement l’action législative. Car, il est investi concurremment
avec les députés, de l’initiative des lois (art.
84 C. 2010
), du droit d’amendement (art.
85 C. 2010
), du droit d’inscription prioritaire à l’ordre du jour de
l’Assemblée nationale (art. 87), du
droit d’adoption des ordonnances (art. 82 ; 90 C. 2010). Il n’est ainsi
pas nécessaire de s’attarder sur ce qu’il influence significativement l’activité
législative de l’AN. Sur ce point, si l’AN est investi d’autres moyens, il est
sans intérêt, en raison de l’asymétrie évidente, de les comparer à ceux dont est
investi le PR. De même, si le PR et l’Assemblée nationale sont théoriquement investis
de moyens de révocabilité réciproques (art. 92 C. 2010), la probabilité de la
survenance de la démission du Président de la République dépend de sa volonté. Car,
pour qu’il soit contraint de démissionner, il faudra déjà, d’une part, qu’il
ait accepté de dissoudre l’Assemblée. D’autre part, il faut que la majorité
sortante puisse bénéficier de la confiance renouvelée du peuple. On pourrait
ainsi considérer que l’apparence des possibilités réciproques de renversement
du Président et de l’Assemblée nationale voile très mal la réalité du confort
de la stabilité de l’institution présidentielle, sous l’empire de la
Constitution en vigueur. Dans ses rapports avec l’institution militaire, le
Président de la République « est responsable de la
défense nationale. Il préside le Conseil Supérieur de Défense Nationale. (…) Il
est le chef des Armées. Il nomme à tous les emplois militaires 
» (art. 47 C°).  Est-ce nécessaire, en ce sens, de relever son
influence sur cette institution ?

            Il résulte
de ces considérations que l’étendue de ses attributions constitutionnelles et
son statut de fait lui assurent une légitimité plurielle dans la vie politique
guinéenne. En tant que
chef de l’Etat, il bénéficie d’une légitimé sociologique (la culture du chef).
A ce titre, le Président de la République est protégé contre les offenses, les
injures et les calomnies (art. 37). En tant que fondateur du parti au pouvoir (PDG-RDA,
PUP, RPG), il bénéficie d’une légitimité historique. En qualité de vainqueur
des dernières élections présidentielles, il profite d’une légitimité politique
et juridique ; cette dernière reposant sur le fait qu’il est détenteur du
pouvoir de direction de l’Etat (art. 45 C. 2010).

            Ces divers facteurs de légitimité finissent par présenter
le Président de la République, malgré la séparation des pouvoirs, comme un
personnage central dans le fonctionnement des institutions. Il en résulte que l’analyse consistant à
trouver dans la suppression du pouvoir concurrent de nomination dans le PC un
indice de la rupture d’équilibre, n’est qu’une surestimation de l’intérêt de
cette compétence dévolue au premier ministre, par la Constitution en vigueur
.
Dans le même temps, il ne semble pas excessif de considérer que la fonction
d’équilibre prêtée à cette compétence n’est que la résultante de la
banalisation des interactions pratiques des institutions dans l’appréciation du
fonctionnement d’un régime politique.

            Mais in concreto en quoi la notion de rupture
d’équilibre utilisée par les auteurs du Rapport d’Audit est contestable ?

B.
Aspects non intégrés dans la démonstration

Les auteurs du Rapport
considèrent que « la suppression de
la compétence partagée du premier ministre en matière de nomination aux emplois
civils rompt l’équilibre institué par la Constitution en vigueur, dans les
rapports entre le PR et le PM »
. En réalité, le maintien de la
compétence concurrente du Premier ministre en termes de nomination aux emplois
civils ne compromet nullement la centralité du PR dans le fonctionnement des institutions.

La flexibilité de
l’argument de la rupture d’équilibre soulignée sur la base de l’inexistence
dans le projet de nouvelle Constitution, du pouvoir de nomination aux emplois
civils repose sur un défaut de prise en compte de l’immensité des pouvoirs
constitutionnels du PR. Elle repose également sur le défaut d’intégration de la
dimension pratique des interactions institutionnelles dans l’appréciation du
fonctionnement du régime. Sait-on en ce sens, que de jure l’effectivité de l’exercice de pouvoir de nomination
partagé avec le Président de la République supposait l’adoption d’une loi
organique déterminant la répartition concrète des emplois auxquels nomment
respectivement le Président de la République et le Premier ministre.

            Or, il semble, selon Maître Mohamed Traoré (Ancien membre
du CNT et Bâtonnier de l’ordre des avocats, interrogé en ce sens le 10 février
2020) qu’après l’élection présidentielle de 2010, certains membres du CNT ont
désapprouvé l’idée de l’adoption d’une loi organique définissant la répartition
des pouvoirs de nomination aux emplois civils entre le PR et le PM en invoquant
la légitimité du premier. De facto,
la garantie de l’effectivité de l’exercice de ce pouvoir de nomination du
Premier ministre aux emplois civils suppose qu’il soit sûr de bénéficier d’une
certaine autonomie dans ses relations avec le Président ; président dont
on sait qu’il nomme et révoque discrétionnairement le premier ministre (art. 52
C. 2010). En ce sens, dans les faits, la protection du PM contre l’interférence
du Président de la République dans l’exercice de la compétence de nomination
aux emplois civils repose davantage sur la nature de leurs relations de
confiance qu’elle ne repose sur une disposition constitutionnelle en tout état
de cause à l’épreuve de la prééminence de l’institution présidentielle. 

En
conséquence, la Constitution du 7 mai 2010, fut-elle mieux élaborée, créé déjà un
déséquilibre institutionnel au bénéfice du PR
. Dans ces
conditions, le maintien de la compétence partagée de nomination aux emplois
civils dévolus au PR et au PM, dans le projet de constitution n’aurait
nullement rééquilibré les rapports entre ces deux têtes de l’exécutif
bicéphale. Mais en supprimant ce pouvoir, le projet de nouvelle constitution
aggrave le déséquilibre au profit du Président.

Or, selon le discours
officiel, l’adoption de la nouvelle Constitution repose sur « l’élargissement du
socle des libertés et droits fondamentaux, notamment ceux des femmes, des
jeunes et des personnes vulnérables, mais aussi des devoirs, et le
réaménagement des rapports entre les pouvoirs publics, en particulier entre
l’Exécutif et le Législatif, tout en consolidant l’indépendance de la Justice 
». (Compte
rendu du Conseil des ministres du 23 janvier 2020).

Si
l’on entend l’expression « réaménagement
des rapports entre les pouvoirs publics 
» au sens d’une intention de rééquilibrage,
le Projet de Constitution représente, sur les rapports entre le Président et le
PM, un échec en ce sens qu’il aggrave le déséquilibre existant en vertu de la
Constitution en vigueur.

Si, inversement, on entend l’expression
au sens de la consolidation des pouvoirs déjà très forts du Président (ce que
laisse supposer la suppression de la compétence concurrente de nomination aux
emplois civils), le projet inspire raisonnablement de facto une intention de neutralisation du Premier ministre.
 

Dans
les deux cas, en définitive, le processus de changement de Constitution inspire
méfiance pour une raison substantielle tenant à ce que nul ne souhaite
l’aggravation du déséquilibre au bénéfice de l’institution présidentielle.

Qu’en est-il des moyens
présentés au soutien de la démonstration de la rupture d’équilibre dans les
rapports entre le PR et l’AN ?

L’article Réflexion critique sur la notion de « rupture d’équilibre » (Par Jean Paul Kotèmbèdouno) est apparu en premier sur Guinee7.com.

Autre articles